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心中的TA是否还如初见?——PPP广狭定义与对应趋势

归档日期:06-22       文本归类:广狭      文章编辑:爱尚语录

  随着“PPP是一段婚姻”论断引领的幸福憧憬,逐渐深入人心,PPP开启了有史以来政府与社会资本的最大规模合作,累计进单入库项目投资额约达2018年GDP的1/5。

  监管部门心中的PPP是隔离债务,地方政府心中的PPP是投资发展,社会资本心中的PPP是长期收益,金融机构心中的PPP是稳定可靠。

  然而,经历了近五年风风雨雨的PPP参与者,心中的PPP,模样已逐渐清晰,还是模糊?是否还如初见?

  国办发[2015]42号文[1]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》是目前公认的国家层面PPP政策文件,按照该文件对于PPP的定义,政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership,PPP),即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

  按照42号文提出,PPP是公共服务供给机制的重大创新,有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

  按照42号文定义标准,包括ABO[2]等现行的很多政府筹资方式都可以纳入PPP的领域范围。这一定义标准对于发挥PPP模式提质增效、拉动投资功能具有重大意义,在防控债务方面,42号文坚持了43号文[3]的“政企分开”思路,要求禁止保底承诺。

  国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为:提质增效、投资增长、防控债务等重要意义。

  国办发42号文所述政府和社会资本合作模式中的“社会资本”,是指“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业”,并不限于私营企业。

  42号文多处强调鼓励PPP项目融资,鼓励将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目;42号文并未禁止成功转型的融资平台公司参与,亦未禁止融资。与43号文的宗旨一样,42号文重申的是“严禁融资平台公司通过(政府)保底承诺等方式进行变相融资”。PPP模式与融资平台是不同角度的概念,完全割裂开来的理解是片面的。

  “(二十三)加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工,负责相关领域具体工作,加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门,要结合本行业特点,积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。

  地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实;可根据本地区实际情况,建立工作协调机制,推动政府和社会资本合作项目落地实施。”

  其中,所谓“相关领域”在42号文中的表述依次是“(七)明确项目实施的管理框架。(八)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹控制财政支出责任。(九)建立多层次监督管理体系。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准规范机制。(十)完善公共服务价格调整机制。(十一)完善法律法规体系,推进相关立法”。

  注:*这里应当注意的是,除42号文以外,并没有对PPP的国家层面定义;42号文既没有全权授权任何部委PPP管理职能,也并未赋予任何部委新的管理职能。部委文件做出的PPP相关规定,其效力限于该部委原本所承担的职能分工范围内。

  用理论界的某些观点举例来说,发改部门在PPP项目立项审批中,主要负责新建项目审批;财政部门在PPP管理中,主要负责有财政支出责任的PPP项目管理;各行业主管部门主要负责制定本行业PPP的技术标准规范机制。

  但是,据此认为部委文件不属于法律范畴故效力较弱的观点是片面的。部委文件对于PPP主角之一的地方政府,具有强有力的约束力,整体作用不容小觑。

  国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见(国发[2019]8号)中(二十一)合理扩大有效投资。……创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例。(国家发展改革委牵头)用好开发性金融工具,吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合作。(国家发展改革委、财政部、人民银行、银保监会、开发银行等按职责分工负责)改革完善招投标制度。(国家发展改革委牵头)

  部委PPP文件的效力,局限于该部委的分管工作范围内,因此,我们将部委文件所规范的PPP定义,称为PPP的狭义定义。

  一般认为,发改委近年来关于PPP的最早论述见于发改投资[2014]2724号文[4]:

  政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

  开展政府和社会资本合作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,促进投资主体多元化,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

  一般认为,财政部近年来关于PPP的最早论述见于财金[2014]76号文[5]:

  政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

  当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

  从定义开始,各部委的PPP概念、范围和意义等诸多因素,几乎从未完全相同过,成为了包括地方政府在内的PPP参与方的最大困惑。

  由于各部委分管领域不同,有衔接无重复,因此各部委PPP文件之间也不可能存在矛盾之处。

  部委PPP文件中常有提及分管领域之外的工作,应该理解只是出于表述的方便,也可以看做是并无效力。相关规定要求,以分管该项工作的部委文件为准。

  2015年42号文发布,确定了PPP功能为提质增效、投资控债之后,寄予PPP期望功能的争论,主要集中在PPP项目对于地方财政的开源抑或节流,还是二者兼有的观点上。片区开发相关类是主要被寄予开源增收希望的PPP项目类型,而其他领域则较多是被寄予节流节支希望的PPP项目类型。

  10号文[6]的颁布,主要是要求“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,对上述的PPP功能争论是一个回应,即,将PPP的功能主要定位在节流节支基础上的提质增效、投资控债功能上。在此基础上,同时采取有力措施,控制PPP项目中政府付费部分产生的财政支出责任,是10号文的另一核心用意。

  因此,业内专家也对此发表了重要的关键性观点,随着10号文对基金预算使用的收紧,间接设定了PPP模式可撬动的新增投资规模,PPP模式不应成为地方政府拉动投资的主要路径,而只能是有效补充[7]。

  伴随着多层面PPP定义的,是沿着广义PPP定义而广泛开展的多种政府筹资方式。

  使用者付费类型的政府与社会资本合作项目,是最普遍的不涉及财政支出责任的广义PPP项目类型。比如遍地开花的地下商业街,广泛采取了人防工程改造的BOT模式,也有与地铁联合建设的地下商业街,都不涉及财政的支出责任。

  TOT(Transfer-Operate-Transfer)转让—运营—移交,通常是指将项目一定期限产权或经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理,并依约在期满时移交资产的方式。从本质上讲,TOT是国有资本运营的方式之一。与使用者付费项目相类似的,不需要政府付费的TOT项目,也不涉及财政的支出责任。

  政府采购行为在一般情况下,并不被视为政府与社会资本的合作,但是政府向成功转型的融资平台公司或向公益建设国企的采购或者意向采购,实质上是政府筹资中有运营内容的合作。

  ABO模式,一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式,由政府授权单位履行业主职责,依约提供所需公共产品及服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付授权运营费用。

  政府与社会资本合作是ABO项目中的必然内容,所以ABO项目必然属于广义PPP范畴。其中,ABO项目交付内容为服务的,属于政府购买服务,是一种政府购买服务类型的特殊PPP项目。

  片区特许开发模式,是指在当地政府的授权下,由片区开发主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能,采用竞争方式选择并依法授权至项目主体并以特许经营形式加以实施:通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务,政府履行规则制定、绩效考核等职责,支付建设成本和运营费用的合作开发模式。

  在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下,通过片区特许开发模式进行的委托建设运营开发区,在实质上隔离了新增的政府债务负担,地方财政增收则企业有收益,地方财政不增收则企业无收益,尽管模式较为复杂,但因其政企债务的良好隔离,与城镇化的紧密切合,可融资性的充分体现,而使其逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。

  广义PPP项目的蓬勃发展,与狭义PPP项目一同带来了政府筹资领域的春天,推动实现了提质增效、投资增长、防控债务。

  [1] 42号文:国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发[2015]42号)

  [2] 较多观点认为,授权经营模式(ABO)系北京市首创,2016年北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》,提出了授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)的ABO模式,由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责,京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付京投公司授权经营服务费,以满足其提供全产业链服务的资金需求。

  [3] 43号文:国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号)

  [4] 发改投资[2014]2724号文:国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号)

  [5] 财金[2014]76号文:关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)

  [7] 水木PPP,《孙丕伟:PPP模式规范发展趋势解析》孙丕伟,2019-03-19

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